公共租賃房的改革邏輯

　　近日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合對(duì)外公布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。
 

　　為什么要建立一個(gè)統(tǒng)一的公共租賃住房?根據(jù)住建部政策研究副主任張鋒在《公共租賃住房和廉租住房并軌七問》中的解釋，這是因?yàn)榇饲傲夥亢凸夥科叫羞\(yùn)行產(chǎn)生了一些問題。一是由于保障群體不完全一樣，需要分別申請(qǐng)、排隊(duì)，導(dǎo)致群眾申請(qǐng)不便。二是受限于準(zhǔn)入門檻不同，兩種保障房不能調(diào)劑使用，在一定程度上造成了資源閑置浪費(fèi)。三是對(duì)于因收入等發(fā)生變化需要從廉租房對(duì)象轉(zhuǎn)換成公租房對(duì)象的，需退出原廉租房保障后再申請(qǐng)新的公租房保障，給百姓造成不必要的麻煩。
 

　　在目前的雙軌制中，國內(nèi)廉租房針對(duì)當(dāng)?shù)貞艏械褪杖胱》坷щy的家庭，租金低廉;公租房則針對(duì)新業(yè)職工、外來務(wù)工人員，申請(qǐng)人不受戶籍限制，租金較廉租房稍高。盡管廉租房和公租房并軌有很多優(yōu)點(diǎn)，但在我看來大的變化是今后的公共租賃住房從實(shí)物保障轉(zhuǎn)向貨幣補(bǔ)貼，這才是大的亮點(diǎn)。
 

　　實(shí)物保障的好處是受補(bǔ)貼者不需要自己貨幣支出，受補(bǔ)貼者所有的住房支出都是由政府來承擔(dān)——他需要將自己的物品搬入相應(yīng)的房屋即可。但這也是對(duì)政府的考驗(yàn)。，政府需要籌措大量的資金來建設(shè)廉租房，從而給地方財(cái)政背上沉重的負(fù)擔(dān)——在當(dāng)下中國租售比高的離奇的房地產(chǎn)市場(chǎng)中，補(bǔ)貼租賃遠(yuǎn)比建設(shè)房子成本低廉。早開始試行廉租房的上海，遇到這樣一個(gè)問題：廉租房的建設(shè)因?yàn)闆]有合理的利潤空間，導(dǎo)致沒有企業(yè)愿意接收。上海一國資房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)透露，廉租房建設(shè)需要巨額的資金支撐，但當(dāng)前政府并沒有固定的預(yù)算來支持廉租房建設(shè)。即便開發(fā)商自主籌措資金，3%的利潤空間也不足以平衡借款成本。更為尷尬的是，公租房可以借助租金維持運(yùn)營，由于廉租房的定位，后續(xù)運(yùn)營“能虧本”。以上海市政府之雄厚財(cái)力都無法保證廉租房的健康運(yùn)行，那更不要說其他地區(qū)了。
 

　　二，廉租房的退出機(jī)制是一個(gè)問題。由于廉租房的申請(qǐng)人一般都是本地戶籍的低收入階層，他們的收入水平往往已經(jīng)固化，無法在可見的將來大幅度提高收入水準(zhǔn)，因此這部分民眾會(huì)遇到一個(gè)非常尷尬的問題，他可能需要在廉租房中一輩子居住下去。如果他們真的是貧窮也罷了，萬一收入上漲也會(huì)通過各種方式隱瞞，從而賴在廉租房里。舊的不愿意出來會(huì)產(chǎn)生這樣一個(gè)現(xiàn)象，政府蓋房的速度永遠(yuǎn)比不上居住需求的數(shù)量，終會(huì)給政府背上一個(gè)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
 

　　但是在以貨幣補(bǔ)貼為主要保障形式的公共租賃住房系統(tǒng)中，這樣的問題可以迎刃而解。按照《通知》表示，公租房租金原則上按照適當(dāng)?shù)陀谕囟?、同類型住房市?chǎng)租金水平確定，各地可通過減免租金或貨幣補(bǔ)貼的形式，根據(jù)保障對(duì)象的支付能力實(shí)行差別化租金。同時(shí)并軌后，隨著保障對(duì)象支付能力的變化，政府可以動(dòng)態(tài)調(diào)整租金減免或補(bǔ)貼額度，直至按照市場(chǎng)價(jià)格收取租金。
 

　　以貨幣的方式來對(duì)低收入階層進(jìn)行住房補(bǔ)貼，這種思路早見于美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼的“租房券”。上世紀(jì)60年代，鑒于美國越來越多的城市為了解決中低收入問題而由政府出租建設(shè)了大量的公共住房，弗里德曼意識(shí)到其中可能出現(xiàn)的問題，他提出了一個(gè)非常有創(chuàng)見的想法：由政府給沒有住房的低收入群體一定金額的租房券，由其自己來決定在哪選擇租房，而房東則憑借租房券向政府領(lǐng)取財(cái)政補(bǔ)貼。這個(gè)做法的好處是避免讓政府承擔(dān)過多的財(cái)政壓力，甚至釀成金融風(fēng)險(xiǎn);同時(shí)居住者有了選擇的自由，因?yàn)樵谀壳暗墓沧》矿w系下，絕大多數(shù)由政府運(yùn)營的公共住房都是集中固定在一個(gè)區(qū)域，而這些區(qū)域可能并不是一個(gè)合適的業(yè)地點(diǎn)。如果居住區(qū)域沒有好的業(yè)機(jī)會(huì)，那么這種看起來整齊劃一的公共住房會(huì)變成一個(gè)死氣沉沉的貧民窟，成為各種社會(huì)問題的溫泉。
 

　　事實(shí)上，目前中國很多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房已呈現(xiàn)出類似的苗頭，由于城區(qū)內(nèi)建設(shè)公共住房的地區(qū)很少，因此把大量的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房都建設(shè)在郊區(qū)。這種住房固然解決了一些低收入階層的住房問題，但是由于周邊缺乏相應(yīng)的業(yè)機(jī)會(huì)，因此大面積的房子建好之后卻往往伴隨著大面積的空置率，這樣既浪費(fèi)了政府的財(cái)政資源，又解決不了低收入階層的住房問題。
 

　　這樣來看，由實(shí)物保障向貨幣補(bǔ)貼的公共租賃住房模式是一個(gè)偉大的轉(zhuǎn)變，無論怎么高評(píng)價(jià)都不為過。不過即便如此，在實(shí)際運(yùn)行過程中還是有很多問題需要解決。
 

　　先，政府要從建設(shè)公共租賃住房的任務(wù)中解脫出來。從《通知》中得知，今后無論是中央還是地方財(cái)政都會(huì)有大量的資金投向公共租賃住房體系建設(shè)，大量的資金投入固然體現(xiàn)了政府解決低收入階層住房問題的決心，但如前所述，這樣大規(guī)模的住房建設(shè)未必能夠提供好的住房系統(tǒng)。很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家早已解釋了這個(gè)現(xiàn)象，因?yàn)檎⒉皇且粋€(gè)合格的房產(chǎn)開發(fā)商和房屋租賃公司，1998年房改之前政府在福利住房上的失敗是一個(gè)例證，而國外也沒有多少成功的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，更為重要的是，大規(guī)模的住房建設(shè)會(huì)給政府背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。
 

　　其次，要提高公共租賃房的責(zé)任層級(jí)。從目前不少地區(qū)的實(shí)踐來看，在城市中公共租賃房往往是以區(qū)縣為主。以上海為例，盡管在《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》(滬府發(fā)〔2010〕32號(hào))中指出要“政府采取政策優(yōu)惠、專項(xiàng)投入等方式，支持一批公共租賃住房專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，通過各種渠道籌集并經(jīng)營公共租賃住房”，但在實(shí)際的運(yùn)營過程中卻是“市、區(qū)(縣)聯(lián)手，以區(qū)(縣)為主”，在目前公共租賃房還是以政府提供的住房為主體的情況下會(huì)出現(xiàn)這樣一個(gè)局面：有些區(qū)縣可能房屋空置，而在另外一些區(qū)縣卻沒有合適的房源，從而導(dǎo)致資源浪費(fèi)。
 

　　要真正讓低收入階層能夠負(fù)擔(dān)得起公共租賃住房，必須提高層級(jí)，具體辦法是每個(gè)城市存在批準(zhǔn)窗口，各區(qū)縣是負(fù)責(zé)對(duì)象的遴選，這樣的好處是可以在全市范圍內(nèi)調(diào)整住房，讓住房和人口可以相匹配，促進(jìn)人口的合理流動(dòng)。事實(shí)上，此前中國社保、義務(wù)教育等公共服務(wù)體系出現(xiàn)的問題是統(tǒng)籌層級(jí)過低，導(dǎo)致人口無法自由流動(dòng)。盡管住房是一項(xiàng)非常本地化的公共服務(wù)，但是不應(yīng)該在一個(gè)大城市的區(qū)縣內(nèi)以戶籍為限，否則會(huì)出現(xiàn)同樣一個(gè)城市出現(xiàn)不同待遇的情況發(fā)生：假設(shè)以上海為例，為什么同樣的收入在徐匯可享受公共租賃住房，而在靜安的居民沒資格?
 

　　任何一個(gè)好的社會(huì)保障制度，都需要經(jīng)受住效率和公平的考量。效率意味著政府能夠以更少的錢來提供更多的服務(wù)，而公平則是要讓同樣收入水平的居民大致能夠享受相同的服務(wù)。從廉租房和公共租賃雙軌合一，在效率上已經(jīng)有所改進(jìn);但是能否在公平上更上一層樓——也是提高政府責(zé)任層級(jí)上再下工夫，我們期待地方政府能夠有更大的動(dòng)作。